La maggioranza di governo ha depositato in parlamento una proposta di riforma della legge elettorale contenenti diversi elementi molto preoccupanti in termini di rappresentanza politica, equilibrio dei poteri, tenuta delle istituzioni, con dei profili che rischiano di essere anche incostituzionali. MicroMega ha chiesto a politologi, costituzionalisti, giuristi di spiegare ai nostri lettori quali sono le principali criticità. Troverete i diversi contributi progressivamente raccolti qui.
Sarebbe intellettualmente disonesto discutere la riforma della legge elettorale vigente senza anzitutto ricordare che l’Italia è la sola democrazia al mondo ad aver patito l’onta di due leggi elettorali dichiarate illegittime dalla Corte costituzionale (la legge n. 270/2005 e la legge n. 52/2015) e di tre parlamenti eletti con legge elettorale incostituzionale (nel 2006, nel 2008, nel 2013). E ciò, a tacere dei dubbi che pure investono la normativa elettorale vigente (legge n. 165/2016) che, purtroppo, l’inerzia della magistratura ha impedito di sottoporre al controllo del Giudice delle leggi.
Le ragioni delle due dichiarazioni d’incostituzionalità – pronunciate con la sentenza n. 1/2014 e con la sentenza n. 35/2017 – sono molteplici e parzialmente differenti. La principale è, tuttavia, riassumibile in una motivazione comune, la più grave che si possa ipotizzare in un regime democratico: si tratta della violazione del principio fondamentale dell’uguaglianza dei voti espressi dagli elettori. Voti uguali “in entrata”, nelle urne elettorali, ma non “in uscita”, nella formula che trasforma i voti in seggi parlamentari.
Alla base di tale sconcertante anomalia – frutto dell’azione di forze politiche di entrambi gli schieramenti – vi è l’ossessione, sconosciuta all’estero, per un sistema elettorale che assicuri la formazione di una maggioranza assoluta, “la sera stessa delle elezioni” (come si usa dire), a prescindere dall’esito delle elezioni stesse: a prescindere, cioè, dall’articolazione delle opinioni politiche presenti nel corpo elettorale.
Ovunque nel mondo democratico è considerato normale che, se il corpo elettorale esprime orientamenti plurali, nessuno dei quali corrisponda, o almeno si avvicini, alla maggioranza assoluta, il parlamento rispecchi tale pluralità, di modo che nessuna forza politica o coalizione ottenga la metà più uno dei seggi. Accade negli Stati a sistema parlamentare: in Germania e in Spagna governano esecutivi di coalizione nati dopo le elezioni. Accade negli Stati a sistema semipresidenziale: in Francia nessuna area politica gode oggi della maggioranza assoluta. Accade negli Stati a sistema presidenziale: negli Stati Uniti d’America l’ipotesi più frequente è che il partito del presidente non abbia il controllo del Congresso. Accade negli Stati a sistema direttoriale: in Svizzera il governo è di coalizione per dettato costituzionale. Persino nel Regno Unito, in anni recenti, il sistema elettorale maggioritario uninominale ha imposto la nascita di un’alleanza post-elettorale: il primo esecutivo Cameron (2010) si reggeva su una coalizione tra conservatori e liberaldemocratici.
Certo, non è il caso di fare l’elogio del Belgio, dove le trattative dopo le elezioni possono durare anche più di un anno; ma è altrettanto certo che non è il caso di fare l’elogio dell’Italia, dove abbiamo assistito a partiti capaci di conquistare quasi il 50% dei seggi alla Camera avendo ottenuto il 25% dei voti espressi (il Partito democratico nel 2013) e dove assistiamo oggi a una coalizione di governo che con il 44% dei consensi elettorali sfiora il 60% dei parlamentari alla Camera e al Senato. Sono numeri che andrebbero considerati con attenzione. Alle elezioni del 2022 un’ampia maggioranza degli elettori italiani, pari al 56% dei votanti, si è espressa contro l’ipotesi che a governare il paese fosse la destra: eppure, la destra governa, forte di una delle più ampie maggioranze parlamentari che la storia repubblicana ricordi.
Oggi si dice che occorre rivedere la legge elettorale per scongiurare il rischio che le prossime elezioni producano un “pareggio”; e che per farlo occorra trovare una soluzione che, data la consistenza dei due schieramenti registrata dai sondaggi, attribuisca comunque la vittoria all’una o all’altra parte politica, anche se ciò dovesse accadere in forza di uno scarto di poche migliaia di voti. In base alla proposta di legge elettorale in discussione (che prevede di assegnare un consistente premio alla lista o coalizione che supera il 42% dei voti), potrebbe accadere che due alleanze, forti l’una del 42,1% dei voti, l’altra del 41,9%, ottengano, rispettivamente, il 55% e il 32,5% dei seggi in parlamento: uno scarto pari allo 0,2% dei voti potrebbe, cioè, tradursi in un divario del 22,5% dei seggi! Senza considerare che un’ampia maggioranza assoluta sarebbe assegnata a uno schieramento osteggiato da sei elettori su dieci. Davvero si può onestamente definire democratico un tale sistema?
Quel che occorrerebbe è muovere nella direzione esattamente opposta, con l’obiettivo di ricondurre il sistema costituzionale italiano nell’alveo degli ordinamenti democratici: di quegli ordinamenti, cioè, in cui si pensa sia normale che, se l’esito delle elezioni fotografa un elettorato plurale, il parlamento sia composto in modo plurale. La stabilità governativa non può essere l’obiettivo principale perseguito con le elezioni. In un sistema democratico parlamentare l’obiettivo principale delle elezioni dev’essere la rappresentanza parlamentare. Come si legge nella sentenza n. 35/2017 della Corte costituzionale, “in una forma di governo parlamentare, ogni sistema elettorale, se pure deve favorire la formazione di un Governo stabile, non può che esser primariamente destinato ad assicurare il valore costituzionale della rappresentatività”.
Alla scontata obiezione per la quale un parlamento plurale non potrà realmente funzionare è agevole replicare che il compito dei parlamenti nei sistemi democratici pluralisti è esattamente quello di rendere possibile, grazie alla mediazione della rappresentanza, quel dialogo tra diversi che nella immediatezza della società sarebbe assai più complicato. Forze politiche che godono di maggioranze artificiali create dalle leggi elettorali non saranno mai disponibili a dialogare con le controparti, ma sempre saranno tentate dalle imposizioni di forza, affidate a parlamentari selezionati in base alla loro fedeltà al “capo” (parola incompatibile con il lessico della democrazia, che proprio la legislazione elettorale ha colpevolmente reintrodotto). Al contrario, forze politiche che possano contare in parlamento solo sulla forza che realmente hanno nella società saranno inevitabilmente aperte al dialogo, ancorché conflittuale, e necessiteranno di personale politico a ciò adeguato. Probabilmente, la qualità della classe politica ne trarrebbe giovamento più che dalla – pur auspicabile – reintroduzione delle preferenze.
Occorre, insomma, prendere consapevolezza che costruire maggioranze artificiali a qualsiasi costo non solo non risolve le difficoltà del pluralismo sociale, ma apre le porte alla prevaricazione, pro tempore, della più ampia delle minoranze sulla maggioranza. Al contrario, fare politica significa confrontarsi: non contarsi. Certo, in una società plurale è attività impegnativa e complicata, ad alto rischio di fallimento, ma ciò non toglie che fingere che il pluralismo non esista è illusorio e pericoloso. Illusorio, perché le regole saranno sempre piegate a sé dalla realtà: non a caso il bipartitismo promesso dai fautori del referendum del 1993 è sempre rimasto nel cassetto dei (loro) sogni. E pericoloso, perché non si può realmente governare una società a colpi di continue imposizioni di parte (socialmente ed elettoralmente minoritaria): non sarà anche per questo che continuiamo a scivolare in un declino ultratrentennale, che nessuno sembra in grado di arrestare? I grandi nodi che stringono la società italiana devono essere pazientemente sciolti, non tagliati di netto: come scriveva Luigi Bobbio, “la democrazia non abita a Gordio”.
Il problema della stabilità è, in definitiva, un problema politico. Non si spiegherebbe, altrimenti, perché un esecutivo, come quello in carica, appoggiato da una maggioranza così ampia, adotti due decreti-legge al mese e ne imponga, il più delle volte, al parlamento la conversione attraverso la questione di fiducia. L’abuso della decretazione d’urgenza, in tutte le sue sempre più spericolate forme, è un comportamento ostile – certo anche nei confronti delle opposizioni, ma – non principalmente nei confronti delle opposizioni: bensì nei confronti della stessa maggioranza che sostiene il governo, perché, per quanto essa sia ampia, la si ritiene evidentemente non solida: la si ritiene, cioè, politicamente instabile.
Se, dunque, il problema è politico – e lo è a destra così come a sinistra: è sufficiente ricordare l’esperienza delle legislature passate – pensare di poterlo risolvere sul piano giuridico, arzigogolando le formule elettorali, è quantomeno ingenuo. Al punto che, nella sua prima versione, la proposta di legge elettorale del governo apriva alla possibilità che nei due rami del parlamento il premio fosse assegnato a schieramenti diversi. Imperizia? No, ottusità. L’ottusità di chi continua a negare a sé stesso la più semplice delle verità: e cioè che in un sistema parlamentare le elezioni servono a eleggere il parlamento, non il governo. Non servono a sancire vincitori e vinti, ma a comporre la rappresentanza.
Il punto conclusivo è che la qualità dei sistemi costituzionali si misura in base all’equilibrio che sono capaci di realizzare tra pesi e contrappesi. Da troppi anni – dal 1993, almeno – l’intero sistema politico italiano è invece proteso a costruire un sistema istituzionale composto di soli pesi, senza contrappesi di sorta (basti pensare al sistema introdotto nelle regioni, dove il presidente è una sorta di autocrate elettivo). Abbiamo oramai a tal punto introiettato un modello squilibrato che non riusciamo più nemmeno a concepire l’idea dell’equilibrio costituzionale: come plasticamente dimostra la proposta di legge elettorale oggi in discussione.
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Francesco Pallante
Professore ordinario di Diritto costituzionale nell’Università di Torino.